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北约,找不着北了
2020/7/30 13:45:13 来源: 《世界知识》2020年第01期

在刚刚过去的2019年,北约纪念了其成立70周年。12月初在英国伦敦举行的北约峰会宣告了一系列旨在应对新时期新挑战的新共识。然而,就在此次峰会前不久,法国总统马克龙说出了“北约正在经历脑死亡”的惊人之语。伦敦峰会实际上开得也并不和谐,把不同成员国之间的分歧搬上台面。那么,北约这个老牌军事集团到底处于一个什么样的状态?其正在进行的转型会有什么样的前途?其与中国的关系又会是一个什么样的性质?本期“封面话题”聚焦北约,约请张弘、陈雅东、赵纪周三位学者畅谈看法。 ——编者手记

北约,找不着北了

张 弘 中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所研究员

陈雅东 军事科学院战争研究院副研究员

赵纪周 中国社科院欧洲研究所助理研究员

“北约脑死亡”之说一石激起千层浪

赵纪周:事情的缘起是2019年10月6日,美国总统特朗普突然宣布将从叙利亚北部撤军,允许土耳其“接管”该地区以采取进一步的长期行动。随后,土耳其以反恐为名迅速对叙利亚库尔德武装主导的“叙利亚民主军”阵地发动打击。这件事触怒了法国总统马克龙。10月20日,马克龙在接受英国《经济学人》杂志专访时表示,目前欧洲的处境如同站在悬崖边缘,北约内部已经不存在任何战略决策层面的协作。马克龙说,美国事先并未与北约盟国协商就“擅自”撤军而且同土耳其达成协议,是无视北约欧洲盟国的知情权;鉴于美国近年来背弃盟友的一系列举动,北约正在经历“脑死亡”。

此外,当被问及是否依然相信作为《北大西洋公约》核心内容、涉及集体防御原则的第五条款时,马克龙表示他“不知道”。该条款规定,对任何缔约国的攻击都被视为对北约所有成员国的攻击,结盟国家有义务相互给予军事援助。2001年9.11事件发生后,美国联合北约一些国家在阿富汗发动反恐战争,成为迄今为止触发第五条款的唯一案例。马克龙说,欧洲不能再依靠美国来保护,而需要重新思考自身的战略定位,否则将“失去对命运的掌控权”。

2019年12月2日,法国在巴黎荣军院举行国家悼念仪式,哀悼在马里遇难的13名法军士兵,总统马克龙出席。

马克龙的北约“脑死亡”之说在北约内部引发了一场外交风波。2019年11月7日,《经济学人》对马克龙的专访发表当天,北约秘书长斯托尔滕贝格表示北约依然“非常强大”,任何试图疏离北美与欧洲关系的举动都会削弱跨大西洋联盟,还可能导致欧洲四分五裂。11月8日,在德国出席纪念柏林墙倒塌30周年活动的美国国务卿蓬佩奥称北约是“有史以来最重要、最关键、最具历史意义的战略伙伴关系之一”。10日,德国外长海科·马斯公开警告法国“不要破坏北约的团结”。28日,马克龙与斯托尔滕贝格会晤时辩称,北约“脑死亡”说并非一味斥责,而是给未来敲响的“警钟”。斯托尔滕贝格则表示,在“充满不确定性的时代”,“我们需要强有力的多边组织,比如北约”,实际上反驳了马克龙的断言。此外,加拿大总理特鲁多也表示北约依然非常重要,波兰外长莫拉维茨基不但批评法国等北约成员没有履行义务,还指责欧盟“有的国家”在“北溪二号”天然气管道建设问题上支持俄罗斯。北约前秘书长拉斯姆森警告称,马克龙的言论有可能成为导致北约解体的“自我实现的预言”。因在叙利亚问题上的行为受到马克龙公开谴责的土耳其更是怒不可遏,埃尔多安总统公开反击称,马克龙本人才应该去查一查是不是“脑死亡”了。

尤其令人关注的是,德国总理默克尔一再力挺北约。她认为,北约虽然存在一些问题,但仍“不可或缺”,马克龙的言论空泛且措辞“过于激烈”,不符合她所了解的北约内部状况;保留北约符合德国利益。这彰显了德法两国作为欧洲一体化“引擎”在战略文化、安全观、联盟理念以及自身定位等方面的重大分歧。

美欧矛盾是当下北约面临的核心问题

陈雅东:2017年1月,还在候任期的美国总统特朗普曾在接受英国《泰晤士报》和德国《图片报》采访时对北约进行了抨击。他说:“北约存在一些问题。第一,这是一个过时的组织,因为它是在许多许多年前组建的。第二,成员国支付的资金没有达到它们应当支付的比例。”这番话当时在欧洲引起强烈反弹,舆论判断特朗普执政后美国对欧洲和北约的政策将发生重大变化,跨大西洋关系将受到严重冲击。时隔两年多,马克龙发表了“北约脑死亡”之说,堪称继特朗普“北约过时论”之后对这个军事集团的又一心理重击。尽管历史上对北约的质疑从未消停,但像今天这样对北约公然的指责并不多见。人们不禁要问,北约到底出了什么问题,是不是该退出历史舞台了?

经过观察,我认为,美国对北约伙伴施加霸凌主义在欧洲内部激起的愤怒是当下“北约之困”的根本肇因,特朗普的白宫是目前北约发展过程中最大的不确定性。在当前国际背景下,随着新兴市场和国家的崛起,欧洲对美国而言已变得不那么重要,既不存在对美国构成可预见的强大战略威胁,也没有美国太关切的现实安全利益。应该看到,特朗普身上带有明显的现实主义流派孤立主义痕迹,特点就是利益面前无论敌友,凡事“美国至上”,这实际上是一种霸凌主义。基于这样的心态,特朗普对欧洲采取的也是“交易战略”——合我意者用之,于我不利者弃之。表现在重大国际战略问题上,是对北约盟友的意见既听不进去也不上心。

特朗普上台以来,不顾欧洲国家强烈反对,退出《伊朗核协议》《巴黎气候协定》《中导条约》等一系列事关欧洲安全与发展利益的国际制度安排。这在法德等坚持多边主义的欧洲领导人看来无论如何都难以接受。从北约伦敦峰会上流传出一段特朗普遭英国、加拿大、法国和荷兰领导人集体“群嘲”的视频,默克尔对特朗普在贸易问题上对德国发起的指责忍无可忍,直接打断他的讲话进行反诘。这次北约峰会从某种意义上讲开成了“掐架会”,可以说既是对特朗普北约政策的不满与戏谑,更是北约成员国与美国矛盾日趋公开化的生动体现。

2019年12月2日,美国总统特朗普赴伦敦参加北约峰会前再次表示,美国为一些拖欠军费的北约成员国承担额外开支“不公平”。

一方面,特朗普拿增加军费继续敲打北约。2014年北约成员国在威尔士峰会上同意,10年内将各自防务支出增加到相当于其国内生产总值(GDP)2%的水平。这只是一个北约内部的原则性要求,但特朗普上台后将其变成刚性要求,还宣称如果各方不达标美国将不再负责欧洲的安全。今年的伦敦峰会上,特朗普妄称要对不达标的国家实施报复,让许多欧洲国家敢怒而不敢言。近年北约秘书长最核心的任务就是催促盟国落实特朗普要求各国军费达到占国内GDP2%的目标。

迫于美国的压力,截至2019年底,北约已有9个国家连续五年增加军费,军费的GDP占比均达到2%,北约的军费开支在过去五年因此累计增长了1300亿美元。与此同时,特朗普对人严、对己宽,在伦敦峰会上成功实现了美国“少出钱”的愿望。按照斯托尔滕贝格的说法,北约各成员国在伦敦峰会上同意,将美国在北约总计25亿美元的年度行政预算中的份额从22%降至16%。美国此前提供的直接预算主要用于北约总部的运行、联合安全投资和部分联合军事行动,未来超出预算的那部分缺口将由德国填补。

另一方面,美军驻北约国家“保护费”照涨不误。近日,美国除了提高对亚太盟友的保护费外,德国、波兰等北约国家也未能幸免。目前,驻德美军有3万人,驻波兰约1200人,属于美国驻欧军队的主体。美国欧洲司令部、非洲司令部设在德国的斯图加特,美军驻欧洲空军司令部设在德国拉姆施泰因基地,美军1个战斗营部署在波兰。德国官方统计数据显示,德国政府过去七年来为驻德美军支付了约2.4亿欧元的费用。此外,在2012年至2019年期间,德国还耗资近5亿欧元为美军驻德部队修建军事设施和支付美军各类演习的开销。特朗普上台后,除了逼迫德国、波兰等盟国为美国驻军埋单,还要求有关国家向美国额外缴纳更多“保护费”,可谓变本加厉,这种蛮横的霸凌主义做法必然激起欧洲国家的愤怒。

张弘:军费问题并非特朗普给北约带来的唯一不确定性因素,特朗普不断退出多边安全架构的做法危害更大。2019年美国宣布正式退出《中导条约》,将欧洲重新置于军备竞赛和核战争威胁之下,严重损害了欧美安全互信。《中导条约》既被看作美苏竞争的重要胜利,也是美对欧洲盟友承担的义务和牺牲,被视为大西洋关系的“蜜月信物”。因此,特朗普退出这个条约的做法遭致法德严厉批评。在美国不断“退群”和英国竭力“脱欧”之际,维持欧洲在全球政治中的外交地位已经成为欧盟的现实选择。在2019年2月的慕尼黑安全会议上,德国总理默克尔猛烈抨击了特朗普冷酷对待盟国的“孤立主义”,强调欧洲必须团结起来,应对美国等“全球对手”的挑战。马克龙也批评美国在做出重大决策时,不顾及盟友的关切。马克龙认为,欧洲单个国家的实力较弱,而欧盟就是“集体力量的精华”。

自北约成立以来,美国一直在其决策与指挥体系中掌控主导权。马克龙称北约正在“脑死亡”,表达了对美国作为盟主“独断专行”作风的强烈不满,以及对美国能否履行保障欧洲安全的集体防御义务的深深疑虑。应该说,马克龙的直言反映了当前北约的某些现实。此外,马克龙提醒欧洲国家要认清当今地缘政治现实,反思西方自由主义秩序,重新评价美国的政策和北约的价值,强化欧盟的主权思维和战略自主性,还蕴含着实现跨大西洋联盟内美欧关系“再平衡”的诉求。

伦敦峰会折射北约成员国各自小算盘

陈雅东:2019年12月在伦敦召开的峰会被视作北约庆祝成立70周年的“纪念峰会”。事实上,2019年4月北约就想在纽约办“高峰生日会”,但因特朗普不能出席而降格为外长会。那次活动的最大“成果”是美国决定再度延长斯托尔滕贝格的秘书长任期直至2022年9月,届时他将成为北约历史上任职时间第二长的秘书长。有美国政客讥笑说,“当下北约没有什么事能比秘书长任期获延更让人兴奋的了”。

分析认为,美国今天之所以还留在北约里,很大程度上是特朗普被国内政治制度和精英们裹挟的结果。从特朗普的本意出发,欧洲的安全应该交还给欧洲处理,北约早就应该解散了。我们看到在马克龙狠批北约之后,特朗普并未发表什么声明或言论来力挺北约,无形中等于默认了马克龙说法的“合理性”。

伦敦峰会本该喜气洋洋,却终因各方在一些重大问题上分歧太大而开成了“掐架会”,北约及成员国内部积攒已久的不满、矛盾和困惑被领导人们一股脑儿地端上会议桌。现在看来,各方参与的心态大不相同,考虑也不尽相同。

英国深陷“脱欧”泥潭难以自拔,北约似乎成为一根可提供短暂喘息机会的救命稻草,12月北约峰会选址伦敦是再合适不过了。一个铁了心要离开欧盟的英国,在防务问题上却坚定追随北约。试想如果英国既丢了欧盟、又脱离了北约,在国际舞台上还能干什么?

法国对北约的政策主要受“戴高乐主义”影响。法国前总统戴高乐曾说,“北约是美国人的北约,不是欧洲人的北约”。1966年戴高乐决定退出北约,迫使北约总部和两个作战司令部迁离巴黎,造成对华约的防线出现重大缺口,顿时让北约陷入恐慌。目前,北约未在法国本土驻有一兵一卒,这使得法国同美国和北约讲起话来比其他欧洲国家硬气得多。2019年12月初,法国国防部长帕利接受媒体采访时毫不顾忌美国人的情绪,直接把矛头对准美国和北约。她说,北约不应迫于华盛顿压力强迫成员国购买F-35战机等美国武器,“北约宪章没有第F-35条”。这话看似是在维护北约宪章,实际是在维护法国的军火出口(法国是世界第三大武器出口国,有望很快超过俄罗斯跃居世界第二),也折射出法国想扛起引领欧洲未来方向大旗的心态。

北约对德国而言具有十分重要的战略利益。德国自1955年加入北约,对北约一直采取较为积极的姿态。德国法律对军事领域的制约较多,德国要想发展装备或参与海外军事行动,多需借助北约平台,因此可以说,今日德国面对北约和美国的心情是复杂的。德国是目前欧洲国家里驻扎北约司令部、空军基地、作战部队和人员最多的国家。从斯诺登披露的文件看,德国也是美国最不放心、监视最多的欧洲国家。

近期,法德作为欧洲“双驾马车”在与北约相关的众多问题上显现出尖锐分歧,原因一是默克尔迫于美国的压力,以及国内难民问题的困扰,倾向于暂时缓和与美国的关系,不愿跟随马克龙向美国“炸刺儿”;二是法德有争夺对北约和欧盟领导力的倾向。2018年底,德国在众多北约成员国中甩开法国,将北约军事委员会主席职位收入囊中。在北约改革方案设计方面,德法也有意比拼,都希望发挥更大作用,未来拥有更多发言权。

土耳其作为唯一加入北约的亚洲国家,因其横跨欧亚大陆的得天独厚地理位置,本土驻有北约军事基地,是北约在东南方向的战略支点。因土耳其购买俄罗斯C-400防空武器,北约和美国急需调整北约东南方向的防空体系,以便与俄制防空武器进行切割。自2016年7月土耳其政变未遂后,美土关系一直处于不睦状态。法土关系如前所述因土耳其单方面出兵叙利亚北部地区也产生了摩擦,英法德等八个国家还暂停了对土武器出口。

北约仍在“合法性危机”中挣扎

赵纪周:目前北约内部的种种乱象归根结底是一场“合法性危机”。北约是冷战的产物,按其首任秘书长洛德·伊斯梅勋爵的说法,成立这个军事组织的初衷有三:“赶走苏联,请来美国,压制德国”。随着苏联解体和德国重新统一,北约的合法性遭到削弱,在地缘战略和全球性重大事件中的作用逐渐边缘化。在美国主导下,北约努力向适应后冷战时代要求的全球性政治与安全组织转型,但北约采取干涉主义政策侵犯前南斯拉夫联盟主权、发动科索沃战争等行为遭到国际社会强烈谴责。2001年9.11事件后,美欧以反恐和防扩散为名先后在阿富汗、伊拉克、利比亚发起战事,不断为北约的存续提供合法性,由此造成严重的人道主义危机。随着2008年国际金融危机、2009年欧洲主权债务危机、2010年“阿拉伯之春”和之后中东北非难民潮以及欧洲多国恐袭等事件的发生,美国和北约越来越在国际上招致反感甚至痛恨。2013年爆发的乌克兰危机,特别是克里米亚于2014年“公投入俄”,极大刺激了西方和中东欧、波罗的海国家的神经,此后西方对俄罗斯的外交孤立和经济制裁不断升级。通过渲染俄罗斯对跨大西洋安全的“威胁”,北约似乎迎来了“第二春”,美国更是借机强化在欧洲的军事存在,并裹挟欧洲盟友为其全球霸权分担更多成本。但特朗普政府对联盟和盟国政策的不确定性以及对欧洲盟友的“伤害”,使得北约的合法性再添疑问。

2019年11月21日,北约从美国购买的首架“全球鹰”无人机进驻意大利锡戈内拉空军基地,标志着北约“联合地面监视系统”(AGS)建设迈出重要一步。

与合法性相关的问题是,跨大西洋联盟内部长期保持着“美主欧从”的格局,同美国建立更加平等的战略伙伴关系是欧洲人的一大夙愿。冷战结束后随着欧洲一体化的深入,坚持多边主义的欧洲日益希望真正成为强大的全球行为体。然而,特朗普上台后高举“美国优先”旗帜,热衷单边主义和“退群”,美欧现实利益和价值理念分歧加剧,战略互信与合作基础受损,体现在经贸、防务、对俄政策、全球治理、国际反恐、伊朗核协议废存、《巴黎气候变化协定》执行等方方面面。现时的欧洲越发意识到自己的诸多困难和麻烦来自美国而不是俄罗斯、中国,内心对美反感和抵触情绪不断积累。而作为跨大西洋联盟基石的北约,如今成为美欧双方诟病和借以相互指责的对象。

但是,由此做出北约很快会解体或美欧关系已彻底破裂等判断,未免又言过其实。跟美国“唱反调”可谓法国展现“大国”存在的“基因”之一,但这并非意味着其外交政策的僵化。法国曾退出北约,2009年又实现了回归。围绕2003年伊拉克战争,法德等国与美英等国出现严重分歧,这些国家也因此被美国时任防长拉姆斯菲尔德称为“老欧洲”。2011年利比亚战争期间,法英两国充当了军事打击的急先锋,美国扮演了“幕后领导者”角色,德国却选择“隔岸观火”。从这些例子当中,北约盟友之间关系的“戏剧性”演变可见一斑。近年欧洲的战略自主意识有所加强,共同防务合作(如PESCO,“永久结构性合作”防务协定,2017年11月由23个欧盟国家外长、防长共同签署)也取得重大进展,但要建立一支独立于北约的欧洲军事力量绝非一日之功。目前看,特朗普政府的“美国优先”政策并不意味着彻底抛弃欧洲,而是要让其更多分担美国的战略和政策成本。由于共同战略文化的缺失、军事力量的短板以及各成员国利益取向的差异,欧洲尚无法全面抗衡美国的欺压,在地缘政治安全方面仍将长期依赖美国和北约的保护。而且,作为一种较成熟的国际合作机制,北约的各国官僚出于“求生”本能,在日常运作中也在积极发挥沟通、妥协的作用,构建跨大西洋联盟关系的共同文化。

北约正在努力寻找新方向

陈雅东:近年来,北约一直在不停地折腾,尝试转型。客观而言,北约是迄今人类历史上最成功的军事联盟之一,其29个成员国涉及三大洲的近十亿人口,年度军费超一万亿美元,拥有全球近70%最顶尖的科学家和工程师。斯托尔滕贝格在伦敦峰会上的演讲主题为“论北约的革新”,这次峰会也确实在不和谐的氛围中拿出了自冷战结束以来最大的“成绩单”,比如,宣布“4个30”战备能力得到落实(北约盟国可在30天内将30个陆地作战营、30个空中部队、30艘作战舰艇部署到任何作战地域),即将全面完成两个新型司令部的组建与运行,到2024年北约国防预算将累计增加4000亿美元等。北约已从过去的纯军事防御型组织,转型为地区政治安全联盟,未来可能在美国的推动下走向世界,变成一个美国霸权领导下的全球安全联盟。

北约秘书长斯托尔滕贝格。

从发展的角度看,未来北约只有不断改革,适应世界发展形势,融入历史大势才有出路。在这方面,斯托尔滕贝格对成员国内部分歧的认识体现了一定危机和问题意识。他认为北约29个成员国历史、文化、民族不同,有不同观点很正常。他举例说,从1950年的苏伊士运河危机到2003年的伊拉克战争,从1966年法国全面退出北约到1975年希腊部分退出北约,联盟“一直生活在变动和分歧里”。

我们观察到,北约在伦敦峰会上启动了一项战略层面的政治反思程序,主要着眼于解决当前北约在土耳其、叙利亚问题上因政治协调不够引发成员间争议过大的问题。如果北约能够认真反思,加上自身强大的军事科技实力,未来仍会是国际舞台上不可小视的一股力量。

可以肯定的是,未来一个时期美国对北约的主导不会改变,无论北约未来发展成何种样貌,北约对美国的战略利益仍十分重要,始终是美国维护全球霸权的工具。美国不会放弃北约,北约也不会另立门户,特别是美国国会参议院已经通过了《北约支持法案》,从财政规则上掐灭了美国退出北约的可能性。记得一位美国前政要曾说,即便北约不复存在,美国也要再建一个北约,一个更加符合美国利益的北约。今后北约内部可能出现更多不同声音,继续冲击北约作为欧洲安全支柱的地位。

也应看到,欧盟为能跳出一体化发展机能瓶颈而在内部倡导“战略自治”,为此建立了“永久结构性合作”防务机制、“年度协同防务审查”机制和欧洲防务基金,马克龙也在倡导建立“欧洲军队”以寻求防务自主,这些都意味着欧洲在向着摆脱美国和北约安全束缚的方向努力。相信欧洲未来会在一定程度上降低对美国的过度安全依赖,这也必然导致美国在欧亚大陆的影响力逐渐式微。

赵纪周:北约的“生命力”在很大程度上源于其合法性,而这种合法性又与其新议题、新共识以及新策略密切相关。北约已经宣布太空将成为其新的作战领域。因此,不排除今后北约在太空部署武器的可能性,这或将加剧太空武器化,给太空安全带来巨大隐患,破坏现有的国际战略稳定与平衡。鉴于其军事与科技等优势,美国谋取太空霸权将使得太空更加“拥挤”和具有“竞争性”,对包括中国在内的其他国家和平利用太空产生难以预估的消极影响。长期以来,陆地、海上和空中乃是北约的传统作战领域,但在2016年7月北约已将网络空间增加到其防御行动的新领域,此次进而明确将太空列为第五大作战领域,全面威慑的意味更加浓厚。

步入“古稀之年”的北约仍不忘“秀肌肉”。2020年春,美国将临时派遣2万军人参加名为“防卫者-欧洲20”(defense-Europe 20)的演习。这将是25年以来美国向欧洲最大规模的一次派兵行动,而其矛头被认为直指俄罗斯。未来,北约究竟往何处去仍需关注。

乌克兰危机走向是俄罗斯与北约关系“试金石”

张弘:2019年12月9日,北约伦敦峰会结束后仅一天,法国总统马克龙、德国总理默克尔与俄罗斯总统普京、乌克兰总统泽连斯基在法国巴黎举行了“诺曼底四国”领导人会晤(2014年6月,在法国举行的诺曼底登陆70周年纪念活动期间,俄德法乌四国领导人就乌克兰局势进行磋商,开启“诺曼底模式”)。两场峰会看似相互独立,却隐含着特殊的逻辑关系。

2014年乌克兰危机发生后,俄与北约关系急剧恶化,互视为“主要威胁”。特朗普上任以来推行单边主义政策,损害北约的团结度和行动力,促使欧盟开始反思与俄罗斯的关系。欧盟认识到自己需要未雨绸缪,增强战略自主性和危机管控能力,发展在北约框架外的军事行动能力。欧盟同时意识到,恢复与俄对话是化解自身安全困境的一个现实选择。欧盟希望与俄在伊朗核问题、叙利亚和平进程、天然气管道等事务上保持协调和合作。默克尔强调,欧洲必须全力恢复与俄罗斯的对话,不仅是从欧洲国防政策方面,还要在安全政策方面加以考虑。马克龙上任以来,法国一直坚持与俄对话,即使在乌克兰危机爆发后,依然支持“对话与坚守”双重轨道,呼吁与俄建立新的“信任和安全框架”。2019年6月,欧俄关系继续升温,俄罗斯在法德支持下重返欧洲委员会大会。

2018年1月16日至17日召开的北约军事委员会总参谋长级会议提交了军事指挥架构改革方案。

选择与俄恢复对话、进行合作,首先要解决在乌克兰发生的地缘安全环境危机。于是,在法德领导人的斡旋下,“诺曼底会谈”为化解乌克兰危机做出不懈努力,和平的曙光已是若隐若现。此次“诺曼底会谈”,四国领导人就解决乌克兰东部冲突达成了多项共识,俄乌承诺在2019年底实现全面停火、释放所有战俘。乌方承诺继续实施落实新明斯克协议的施泰因迈尔模式,各方将建立永久停火协议,给予顿巴斯地区特殊的自治地位。各方还同意建立军事分隔区,方便平民自由通过停火控制线。后续,乌克兰东部冲突地区有可能实现停火,欧洲的地缘安全环境也将随之得到改善。尽管阻碍北约与俄罗斯关系恢复和发展的基本问题短期内也不可能完全化解,但可以说,乌克兰危机后欧盟与俄外交关系的低潮期已经过去,乌克兰危机正在出现的转机也终将为欧俄安全对话升级提供助力。

冷战结束以来,欧盟和北约不断东扩,试图以此将中东欧国家整合进西方体系,但却一直不愿接纳俄罗斯,无视俄希望构建新安全体系的诉求。叶利钦执政时期,俄提出过加入北约的计划,但被北约婉拒。梅德韦杰夫时期,俄又提出建设“新的欧洲安全框架”,希望与北约建立安全互信,同时要求北约不要将乌克兰和格鲁吉亚纳入。然而,俄罗斯起草的《欧洲安全条约》草案没有得到欧洲和美国的积极回应。欧洲—大西洋地区国家仍坚持以北约作为维护欧洲安全的基本框架,而且,其前沿不断逼近俄边境,最终导致在乌克兰爆发激烈的地缘冲突。

事实证明,乌克兰问题是检验北约与俄罗斯关系的“试金石”。如果大国在乌克兰能够保持克制,那么欧洲与俄罗斯的安全关系就有条件恢复稳定。如果大国在乌激烈冲突,那么俄罗斯和欧洲各自承受的安全压力都会剧增。“诺曼底会谈”不仅为解决乌克兰危机创造了沟通平台,也为欧俄安全对话搭建了新的对话机制。

普京积极回应欧盟伸出的“橄榄枝”,利用北约内部分歧主动修复与欧盟的关系。普京2019年9月接受意大利媒体采访时说:“我们有意恢复俄罗斯与欧盟之间的全面关系,维护和平,维护我们共同大陆的安全与稳定。俄方准备与所有获得欧洲选民支持的政治力量进行富有建设性的合作。”在普京看来,欧洲的边界并不局限于东欧,“真正的欧洲”乃是从葡萄牙里斯本到俄罗斯符拉迪沃斯托克的欧洲。

特朗普执政以来,一直主张改善与俄关系,但在国会的“通俄门”调查压力下,两国关系未能走出紧张氛围。美国国会众议院在制裁俄罗斯问题上比特朗普政府更为激烈,乌克兰问题就是最主要的借口。俄罗斯在克里米亚半岛和支持顿巴斯冲突的立场不断为美俄关系制造新低。诺曼底会谈虽然是德法斡旋下的和平进程,但若能实现乌克兰顿巴斯地区完全停火、撤军和政治和解,对于美俄关系仍然会有积极作用,俄与北约未来关系也可能受益。乌克兰危机冲击了美国的“世界警察”权威,挑战了美国领导的国际秩序。俄罗斯在乌克兰的行动暴露出北约组织在集体安全承诺上的“虚弱”,特别是让新加入北约的东中欧国家感到紧张。目前,俄罗斯在中东地区的叙利亚军事行动重新转向进取,在土耳其、伊拉克和伊朗等国的安全影响也稳步回升。但俄欧关系缓和不会动摇北约在欧洲和全球的安全影响力,也不会影响美国在全球和地区事务中的政治影响力。乌克兰问题的解决前景仍有很大困难和不确定性,因此无法寄希望于俄欧关系能够走多远,而只能更多地考虑从军事对峙、互为敌人重回安全对话伙伴状态。乌克兰问题对于俄罗斯和北约来说都是地缘政治的热点区域,“诺曼底会谈”则是各方的和平尝试。

北约剑指中国?

赵纪周:2019年12月北约伦敦峰会联合声明第6条关于突破传统防御领域和应对中国崛起的内容,尤其值得关注。北约认识到中国日益增长的影响力与外交政策已成为联盟需要共同应对的机遇和挑战。这是北约首次将中国纳入议程并写进会议声明,之后可能还将出台一份关于如何应对中国的行动计划。此前,美国国务卿蓬佩奥称,北约目前应该主要应对俄罗斯和中国的挑战,并督促欧洲在5G建设上谨防被中国企业“控制”——事实上,自2018年以来美国就不断向欧洲施压。美国驻北约大使哈奇森公然宣称,“中国已经发展成为一个对全球具有威胁的国家”。

特朗普执政后,美国的对外战略重心已经由全球反恐转向大国战略竞争,他极力鼓吹和推行所谓的“印太”战略。在《美国国家安全战略报告》和《美国国防战略报告》中,中国与俄罗斯已被定性为“战略竞争者”。这意味着,至少在美国政治精英看来,“大国竞争的新时代”已经到来;而一段时间以来,学术界和政策界关于“修昔底德陷阱”等话题的讨论也在某种意义上“助长”了中美已经或即将互为敌手的舆论氛围。从欧洲角度看,2019年3月出台的《欧盟与中国:战略前瞻》中出现了明确将中国定位为“竞争者”和“对手”的“强硬”措辞,这反映出欧方在对华战略与政策制定中的疑虑情绪。

2019年5月31日,美国国务卿蓬佩奥访问德国。

但此次北约峰会联合声明只是强调应对中国崛起带来的“挑战”,并未将中国明确定位为“威胁”或“对手”,更不用说“敌手”了,这表明北约也非“铁板一块”。斯托尔滕贝格表示,北约需要以“一种平衡的方式来理解和回应中国带来的挑战”,而非“制造出一个新的对手”。中国和欧洲国家都曾深受单边主义、霸权主义、保护主义之害,对其有着不同程度的反感和愤恨。中国坚持走和平发展道路,致力于构建新型国际关系,倡导共商共建共享全球的治理观,构建人类命运共同体的理念,会逐步赢得欧洲的理解和合作。

陈雅东:历史地看,北约与中国相距遥远,两者同是世界舞台上处于两条平行线上的两个重要角色。北约是世界上最大的政治安全联盟,中国是全球第二大经济体、最大的发展中国家。冷战时期中国与北约关系,曾经历从20世纪40年代末到70年代初相互隔绝敌视、70年代初至80年代末有限战略合作两个阶段。冷战结束后,中国与北约一度开展了一些接触和对话,但1999年中国驻南联盟大使馆遭轰炸事件后,中国与北约中断了几乎所有往来,彼此关系跌落至冰点。有学者认为,中国是唯一从未与北约建立任何官方往来机制的安理会常任理事国。尽管自2002年起,中国与北约又开始有不同层面的对话接触,但双方关系始终处于不温不火状态。

当前,北约与中国关系在美国大肆炒作“中国威胁”的情况下,显现出变化与调整的端倪。未来美国欲将中国锁定为北约的下一个战略对手。2019年11月,蓬佩奥在布鲁塞尔举行的北约外长会上说,“我们这个联盟必须应对中国共产党当前构成的且可能长期化的威胁”。北约伦敦峰会首次将“中国问题写入联合公报”,明确指出“中国的国际政策以及不断增长的影响力,对北约而言既是机遇又是挑战,必须集全体成员应对之”。斯托尔滕贝格称,“北约的目标并不在于创造一个新对手,而是平衡地了解、分析、应对中国带来的挑战”。斯托尔滕贝格并透露,北约即将批准一份内部报告,就北约如何对待中国草拟行动计划。北约成立以来第一次如此明确地将中国视为“挑战”,带有很强的指向意义。

但与此同时,我们也要看到北约近年早已表现出从多个方向突破传统防区并日益聚焦亚太地区和中国的苗头:一是继续扩大“伙伴圈”。通过“全球合作伙伴”计划,与日本、韩国、澳大利亚和新西兰等国建立合作关系,标志其已将利益触角伸至太平洋和印度洋地区。二是继续扩大作战域。基于美国的太空理念,继美国组建太空司令部之后,北约也在伦敦峰会上宣布将太空视为与陆、海、空、网同等重要的“第五作战域”,这标志着北约的安全利益已拓展至太空。三是继续扩大演习成员。2019年12月北约首次邀请日本参加其举行的“网络联盟-2019”大规模联合军演,这也是北约首次邀请太平洋国家参演,演习成员已由最初的几个扩大到目前的30多个国家和国际组织。四是关注高科技。北约始终强调保持西方在高科技领域领导地位的重要性,伦敦峰会就5G问题跟随美国,强调在5G通信领域仅依靠“安全且具有弹性的系统”。

2019年9月7日,正在中国访问的德国总理默克尔参观武汉长江大桥。

不过,未来北约真要把矛头指向中国也并非易事。北约内部各种杂音和现实挑战足以让其焦头烂额。北约前秘书长弗什博说,“一些盟国不希望看到北约走向全球,也不认为中国能够对北约构成直接军事威胁”。马克龙更是公开与美国唱反调,认为“俄罗斯和中国是朋友”,北约应该“展开直接对话与沟通”。同时北约还面临三大直接外部挑战:一是恐怖主义有可能在“后巴格达迪”时代卷土重来;二是与俄罗斯的地缘战略矛盾和在具体热点问题上的分歧有可能重新加剧;三是随着欧盟自主防务的高调发展,北约与欧盟在防务领域的关系有可能紧张化,毕竟北约战略转型与欧盟自主防务是相互矛盾的。我认为,北约很难在多重现实困惑面前腾出手来形成统一意见,把集体战略目标转向东方。毕竟,一个单边主义、孤立主义盛行的美国,一个日益撕裂、极力挣扎的欧洲,一个跨大西洋关系不断脆弱化的北约拿什么来向中国施压,是个问题。当然,我们在积极应对各种可能的风险和压力的同时,也需加强与北约的沟通,努力在双方共同关注的领域拓展议题,尽量化解矛盾分歧、减少战略误判,推动欧洲进行合理、务实的转化。

张弘:目前北约与中国关系的基础态势是稳定的,但干扰因素越来越多,其中最主要的,是美国极力推动北约峰会讨论中国议题,希望把欧洲拉入中美在亚太地区的大博弈。特朗普政府也试图用中国因素掩盖其“美国优先”政策的危害,推卸在全球治理中的大国责任。在最近一次访问德国期间,彭佩奥完全不提美国监听德国等欧洲国家领导人的往事,反而无端诋毁中国华为公司,阻挡中欧正常技术合作。德法等欧洲大国看清了美国的意图,所以任凭美方怎样兜售“中国威胁论”,都拒绝在现阶段做出明确选择。

此次北约伦敦峰会发表的声明显示,中国崛起的确给欧洲在政治和战略上造成一定压力,但从总基调上看,北约并没有完全跟着美国跑,而是在法德等欧洲国家坚持下保留了自己的政策空间。我们既要看到其中蕴含的挑战,也要抓住做工作的机会;既要看到中欧在制度和意识形态上的差异,也要看到双方维护多边、开放、合作的国际秩序的基本共识。面对欧洲和北约的战略迟疑,避免落入“冷战思维”陷阱、扩大中欧沟通和对话才是正解,构建好新时代的中欧关系已成为双方紧迫任务。

中华人民共和国外交部 主管
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