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还有多少“群”可供美国退?
2018/9/12 15:16:06 来源: 世知网

作者:韩一元 中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员

6月19日,美国常驻联合国代表黑利与国务卿蓬佩奥在华盛顿举行的联合记者会上发表声明,宣布美国退出联合国人权理事会,理由是人权理事会“未能有效捍卫人权”,是一个“虚伪而又自私自利”的组织。这是继退出应对气候变化的《巴黎协定》、联合国教科文组织、《移民问题全球契约》制定进程、伊朗核协议后,特朗普政府再次“退群”。

早有预兆的举动

联合国人权理事会是促进全球及各国人权事业的首要多边平台,成立于2006年,取代了此前的联合国人权委员会,由47个成员国组成,每届任期三年。人权理事会的席位遵循公平地域分配原则,每个地区推举出自己的候选成员,再由联合国大会全体会员国进行投票表决,必须获半数以上会员国支持才能当选。理事会的一项重要工作是开展国别人权审查,对所有联合国会员国的人权状况进行评估。各会员国每四年向理事会提交本国人权状况报告,接受理事会审查,该过程被称为“普遍定期审议”。人权理事会也会派遣独立专家、设立调查委员会报告叙利亚、朝鲜、布隆迪、缅甸以及南苏丹等地的人权情况。

联合国人权理事会的运行机制使得美国这样的超级大国也只能与其他国家“平起平坐”,无法充分发挥自己超级大国的隐性影响力。早在2006年理事会成立之时,小布什政府便拒绝加入,指责该机构接纳“人权记录不佳”的国家为成员国,直到2009年奥巴马执政期间美国才加入。而且,即使如美国这样的超级大国,也与其他联合国会员国一样,必须接受人权理事会对本国人权状况的“普遍定期审议”。在2015年5月的联合国人权理事会会议上,100多个国家的代表发言对美国的诸多人权问题提出批评和建议,包括过度执法,种族、宗教和性别歧视等问题。

秉持“美国优先”的特朗普执政以来,美国政府更是将该机构视为眼中钉,一直要求人权理事会进行改革,但不被理睬。去年以来,人权理事会通过多项决议,批评以色列在其占领的巴勒斯坦领土上建造定居点,呼吁通过强有力的政治、外交和法律手段结束以色列的占领。美国认为此举“难以接受”,称“人权理事会已经变成反犹太、反以色列的论坛”。2017年6月,黑利便称美国或将考虑退出人权理事会;9月,美国再次敦促人权理事会进行改革,甚至发出“要么改革,要么退出”的威胁。2017年10月美国宣布将退出联合国教科文组织之时,笔者便在《世界知识》发文指出,人权理事会很可能步教科文组织后尘,成为被美国“开刀”的下一个多边机构。

今年以来,美国与人权理事会之间的裂痕再度加深。一是人权理事会仍不断通过批评以色列的决议,美国认为此举体现了该机构对以色列的“政治偏见”。就在美国宣布退出前一周,人权理事会还曾发起内部投票,针对加沙地区的大规模伤亡展开调查,并指控以色列过度使用武力,美国和澳大利亚是仅有的投反对票的国家。二是近期美国政府在美墨边境强行将数千名移民儿童与父母分离,招致联合国、人权组织和国内外民众批评。联合国秘书长古特雷斯敦促美方停止这种行为,联合国人权事务高级专员侯赛因也批评特朗普政府的移民政策,指责美国政府虐待儿童。特朗普政府在遭受批评之际宣布退出人权理事会,不能不被外界认为有几分报复意味。三是特朗普的外交和安全团队中充斥着敌视人权理事会的强硬派,除了多次批评人权理事会的副总统彭斯和黑利,新就任的国家安全事务助理博尔顿正是当年小布什政府抵制人权理事会期间的美国常驻联合国代表,也是坚定的联合国反对者和批评者。

损人不利己

尽管黑利在宣布退出时表示,美国的退出举动并非意味着放弃了其维护人权的承诺,美国将在国际人权事务上继续发挥领导作用,而且如果联合国人权理事会开始进行改革,美国会很乐意重新加入。但美国或许还未意识到,退出人权理事会的举动不仅对国际多边机制造成伤害,还有损美国的国际地位和影响力,包括其与西方盟友之间的对话协作。

对于人权理事会来说,美国的退出恐严重影响其日常运作。联合国的财政拨款只能解决人权理事会和人权高专办公室40%的预算,其余资金均靠成员国自愿捐款。据美国媒体报道,美国每年向联合国人权机制捐赠2000万美元左右的经费,占其支出的近一半。

英国《金融时报》相关报道指出,包括英国、荷兰在内的美国盟友一直试图劝说美国不要退出人权理事会,认为该机构虽不完美,但与其退出,不如从内部推动改革。特朗普政府宣布退出人权理事会后,美国民主党全国委员会发表声明表示,特朗普政府的决定“令人不安”。欧盟亦发表声明重申对联合国人权理事会有效运作的支持,称美国的退出举措有损其长久以来自诩的“世界民主旗手”形象。人权领域多个非政府组织致信蓬佩奥,对美国的退出决定表示深深的失望,称“美国的退出只会加重理事会的弱点”。国际特赦组织秘书长谢蒂呼吁美国改变决定,他表示人权理事会尽管并不完美,其成员国也经常受到质疑,但它仍然是推动问责和法律公道的重要力量。

还有一些西方人士担心,美国在任期结束之前(本届人权理事会成员任期自2017年至2019年)就提前退出,将为其他一些强国打开大门,使人权理事会成为非西方国家掌控的平台。就在美国宣布退出后不久,俄罗斯常驻联合国代表团便表示,俄罗斯已经申请成为联合国人权理事会2021~2023届成员国。此外,美国或许还未意识到,退出并不是一劳永逸的。“普遍定期审议”制度要对所有联合国会员国的人权记录进行评估,所以即使美国退出了人权理事会,恐怕仍难逃来自该机构的批评。美国想要真正“眼不见心不烦”,恐怕只能退出联合国了!

国际社会的反应恐怕会越来越冷淡

就在美国宣布退出人权理事会之际,美国媒体又爆料称特朗普多次私下表示希望美国退出世界贸易组织。尽管特朗普本人和美国财政部长姆努钦已出面否认有关报道的真实性,但特朗普政府对世界贸易组织不满的态度早已是路人皆知。纵观美国已宣布退出或威胁退出的机构机制,无一不是美国没有否决权、在程序上不享有特权的平台。美国通过退出或威胁退出之举,扰乱、架空相关组织的正常运转,逼迫国际机构或机制朝着于己有利的方向改革,这便是特朗普“美国优先”政策在国际多边机制中的体现。

美国一退再退的举动,事实上是零和思维和你输我赢的心理作祟,其一大恶劣影响便是有可能引发其他国家效仿,对国际社会多年来苦心营造的契约精神和多边主义造成伤害。美国一退再退的举动也从反面证明,随着广大新兴国家和发展中国家在全球治理体系中影响力日增,美国滥用霸权、奉行双重标准的惯常做法已引发越来越多争议和抵制,甚至在盟友之间也引发分歧,在国际舞台上越来越不得人心。美国不愿正视自己的问题、逃避批评,希望通过退出现有机制而另起炉灶、重获控制权,不仅扰乱现有国际秩序,更严重伤害本国信誉。此类退出闹剧若继续上演,国际社会的反应恐怕也会越来越冷淡。那么,长此以往,美国会否让出其全球治理领导权?

(本文首发于《世界知识》杂志2018年第14期。)

(编辑:JSR)

中华人民共和国外交部 主管