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美国退出伊朗核协议后的四大关键问题
2018/6/25 16:02:53 来源: 世知网

作者:唐志超 中国社科院西亚非洲研究所中东研究室主任、研究员

美国宣布退出伊朗核协议几乎招致国际社会的一致反对,此举不仅使伊朗核协议濒临死亡边缘,也给国际和地区安全带来一系列重大消极影响。如何挽救伊朗核协议、如何确保美国“退群”不会使得紧张的地区局势进一步升级,已成为当下国际社会最为关注的难题。

特朗普接连“退群”的新高潮

对于特朗普政府宣布退出伊朗核协议,国际社会虽然一片反对之声,但并不特别吃惊。毕竟自特朗普上台以来,从《跨太平洋伙伴关系协定》到《巴黎协定》,从联合国教科文组织到《移民问题全球契约》,美国已多次高调、任性“退群”,退出伊朗核协议只是一个新的高潮而已。

总的来看,特朗普此番“退群”,既在核,又不在核。大家都知道特朗普一直对伊朗核协议持批判态度,他认为伊朗核协议不仅存在落日条款等“先天不足”,而且不能限制伊朗“破坏地区稳定的活动”,包括“支持恐怖主义的行径”。特朗普执意退出伊朗核协议,与其对伊朗核协议的偏见以及对伊朗的负面认知有关,也与其身边团队、地区盟友的紧密公关有一定关系。总体而言,特朗普及其中东政策团队有着反伊朗、反伊斯兰、亲以色列的鲜明特征。全面遏制伊朗、打击伊斯兰极端主义和恐怖主义是特朗普中东政策的两大核心。2017年10月,特朗普公布美国最新对伊朗战略,正式明确美国政府遏制伊朗的政策。特朗普的这一战略包括与盟友一起打击伊朗“在地区造成不稳定的行为”及“支持恐怖主义的行径”,对伊朗实施新制裁以阻止其为“恐怖行为”筹集资金,解决伊朗扩散导弹和武器威胁邻国的全球贸易和自由航行的问题,绝不让伊朗拥有核武器。2017年12月特朗普政府出台的《美国国家安全战略报告》也明确将伊朗视为美国国家安全的主要威胁和挑战。在特朗普看来,奥巴马政府与伊朗达成核协议不仅会让伊朗走上核武器发展道路,助长地区核军备竞赛,还使伊朗成为地区霸主。因此,退出核协议其实是特朗普否定前任政府对伊政策、全面恢复对伊遏制政策的中心一环。

地区冲突风险大增

特朗普政府在缺乏伊朗违反核协议确凿证据的情况下宣布退出,除了以色列、沙特、阿联酋和巴林等少数几个国家,国际社会对此几乎一片反对。而且,美国的盟友如欧盟、土耳其、日本和加拿大等都表示反对特朗普的决定。对于美国而言,特朗普政府再次单方面任性“退群”,无疑会进一步损害美国的国际信誉,再次向世人证明其不可靠性。近日,美国前国务卿蒂勒森就批评特朗普,直言美国正面临道德与诚信的双重危机。对于其盟友而言,特朗普不顾盟友的劝说和反对一意孤行,也使得美欧裂痕持续加深,甚至在价值观、全球秩序、利益和战略等方面渐行渐远。比如,欧洲议会议长安东尼奥·塔亚尼就明确表示,特朗普此举会使美国陷入孤立。

对于伊朗而言,美国退出伊朗核协议很可能加剧伊朗国内局势恶化。虽然伊朗核协议达成后,美国对伊仍保留了一定制裁,导致伊朗投资环境并无根本变化,但是伊朗石油生产得以恢复,并重返国际石油市场。如今,美国威胁全面恢复对伊制裁,尤其是在石油出口和金融领域的制裁,将使得伊朗石油生产和出口面临重大打击,伊朗投资环境也可能重新恶化,进一步加剧伊朗国内高通胀、高失业等危机,甚至可能改变伊朗国内政治格局,以鲁哈尼总统为首的务实派将面临强硬派的严重挤压。长此以往,伊朗社会的不稳定因素可能增多,不排除有发生严重社会动荡的可能——去年12月伊朗多地爆发的大规模示威抗议活动就是一个信号。特朗普曾表示,伊朗在国际制裁下本已危机四伏,可惜奥巴马政府用核协议在关键时刻挽救了伊朗政权,而“我不会像奥巴马那样对伊朗那么好”。

当然,更值得注意的是,美国对伊政策以及退出伊朗核协议,很可能使地区冲突风险大增。特朗普政府虽然无意在中东发动一场新的大规模战争,但明确表示其对伊政策目标就是政权更迭,主要手段是通过支持伊朗反对派来颠覆现政权。在此刺激下,伊朗与美国走上直接军事对抗的可能性难以排除。而且,特朗普政府全面遏制伊朗,还可能鼓励以色列、沙特等方面与伊朗之间的对抗。毫无疑问,特朗普政府对伊政策的背后有沙特和以色列的影子。据信,沙以两国政府都认为,特朗普执政时期是“剪除”伊朗这个地区最大敌人的最好机会,试图“借刀杀人”,怂恿和推动特朗普政府对伊动武。有媒体报道说,在特朗普宣布退出核协议之前,以色列总理内塔尼亚胡亲自出面,亮出摩萨德从伊朗获取的核武器计划文件,渲染伊朗发展核武器的“险恶用心”。未来,沙以两国对伊政策可能会更激进与冒险,与伊朗爆发军事冲突的可能性增大。此前,伊朗对以色列一再打击其在叙利亚军事目标的行动采取谨慎回应态度。但在特朗普宣布退出核协议的第二天,伊朗首次对以色列在戈兰高地的军事设施进行了导弹袭击,作为对美国退出核协议和以色列轰炸其叙利亚军事基地的报复。可以预料,伊朗与美国、以色列、沙特等国在叙利亚、伊拉克、黎巴嫩、也门等问题上的博弈将更加激烈,并给地区局势以及相关热点问题带来消极影响。如果伊朗在重压之下重启核计划,那么特朗普担忧并以此作为退出核协议借口之一的地区核军备竞赛很可能成为“自我实现的预言”。沙特已明确表示,一旦伊朗发展核武器,沙特将跟进效仿。

核协议“保卫战”已经打响

由于美国退出以及威胁全面恢复对伊制裁,伊朗核协议的存废确实存在很大的不确定性。其中,有两个因素至关重要:一是欧盟在美国的压力下能否坚持履行核协议;二是伊朗面对持续上升的内外压力能否保持战略耐心。截至目前,英、法、德、俄、中等相关方均表示将继续履行核协议,并展开了密切的外交磋商。伊朗政府虽然对美国表示谴责,发出了退出核协议和重启核计划的威胁,不过伊朗暂时不会退出核协议。毕竟在当前形势下,留在核协议内在外交和道义上都对伊朗有利。而且,伊朗当初签署核协议的主要目标是改善外部环境,尤其是推动石油出口,这一目标和需求至今未发生改变。

国际社会尤其是中、俄、英、法、德和伊朗必须保持团结,加强磋商与对话。当前,有四大问题颇为关键:第一,如何说服伊朗不要退出核协议和重启核计划,伊朗方面已明确表示,要看到欧洲在克服美国制裁方面取得实际成果才会决定留在核协议中;第二,在美国缺席的情况下,如何保障核协议继续得到履行;第三,如何缓解地区紧张形势;第四,如何联手反制美国的制裁并保障各国与伊朗的正常商业往来。从目前来看,要想解决这些难题并不容易。在这其中,欧洲将扮演非常关键的作用。在特朗普宣布退出伊朗核协议一周后,伊朗外长扎里夫在布鲁塞尔会见了英法德三国外长以及欧盟方面代表。欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼称,正在考虑制订旨在抵消美国制裁影响的“可行的解决方案”。目前正在专家层面研究制订相关方案,将涉及继续深化和伊朗的经济关系、继续石油和天然气供应、银行转账和保持陆海空联系。莫盖里尼表示,目标是在“未来几周”在这些方面取得成果,但各方也知道落实此事并不容易,因为欧盟必须考虑如何让欧洲企业既能继续在伊朗投资,又能避免成为美国制裁的目标。有媒体报道称,法国国民议会外交委员会成员、执政党“共和国前进”运动议员塞巴斯蒂安·纳多表示,目前布鲁塞尔正积极准备能使欧洲公司规避美国可能制裁的影响的文件,不排除会以欧盟上世纪90年代为应对美国对古巴贸易禁运而采取的调解机制为模板。当时,欧盟得以在法律上使自己的企业豁免美国制裁的超地域适用原则。不过,这些措施能否为伊朗核协议继续得到履行提供足够保障还不能确定。而面对不断升级的伊朗与沙、以等方面的矛盾,国际社会的调解难度更大。

从目前来看,美国退出并不意味着伊朗核协议走向死亡,预计未来还将保留“一个没有美国的伊朗核协议”,不过这一协议很可能处于勉强维持存活的状态。

(本文首发于《世界知识》杂志2018年第12期。)

(编辑:JSR


中华人民共和国外交部 主管