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“与台湾交往法案”:悬在中美关系和两岸关系头上的达摩克利斯之剑
2018/5/11 16:47:23 来源: 世知网

作者:郭拥军 中国现代国际关系研究院涉台事务研究中心主任、美国研究所副所长,博士,研究员

特朗普政府进入第二年后,中美关系出现险恶之势。美国祭出232调查、301调查,气势汹汹地对中国输往美国的商品征收高额关税,试图以此减少正常经贸关系产生的贸易逆差。然而,凶险之势远不止于此,美国在台湾问题上的最新挑衅才是对中美关系基石的侵蚀。

图谋改变美台关系性质

2018年3月16日,特朗普总统在白宫签署多项法案,其中包括一项仅从名称就足以挑动两岸所有中国人神经的法案——“与台湾交往法案”。这是继1979年中美建交之际美国制定的《与台湾关系法》后,第二个以“台湾”命名的专项法律。

和美国很多冗长的法律相比,“与台湾交往法案”很短促,仅有三页多一点,具有实质意义的核心内容更短。该法第三条第二款的表述如下:

“政策声明:以下内容应可作为美利坚合众国的政策:

(1)允许美国政府所有层级的官员,包括负责国家安全事务的内阁级官员、将级军官及其他行政部门官员赴台,会见对口的台湾官员;

(2)在对其尊严给予恰如其分尊重的前提下,允许台湾高级别官员进入美国,并会见国务院、国防部及其他内阁机构的美国官员;

(3)鼓励台北经济文化代表处及台湾在美设立的其他机构开展活动,包括举办有美国国会议员、联邦/州/地方政府各级官员、台湾任何高官参加的各种活动。”

寥寥数语,却严重违反一个中国原则和中美三个联合公报,挑衅中国的核心利益。

自1949年以来,台湾问题就一直是横亘在中美之间、具有“否决权”的关键议题。中美建交前后,三个具有国际法效力的联合公报一定程度上妥善处理了台湾问题。在1978年的中美建交公报中,美国表示“承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内,美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系。”这里明确将中美建交后的美台关系定性为非官方、民间性质。按照这一定性,美台官员之间不能进行任何形式、任何层级的往来。

“与台湾交往法案”显然试图通过推动美台军政官员之间的双向往来,以法律形式白纸黑字、堂而皇之地改变美台关系的性质。按照上面的条款,不但美国官员可以去台湾“洽谈公事”,台湾官员也可以去美国;不但行政官员可以会谈,军事将领、国防官员也可以;不但低级官员可以会谈,最高级别的官员也可以。这些条款倘若彻底付诸实施,例如美国邀请台湾当局领导人访美或者美国总统登上台湾岛,美台就完全不是“非官方关系”,而几乎是恢复“正式外交关系”。台湾政治大学国际事务学院副院长黄奎博指出,“与台湾交往法案”形同打破《与台湾关系法》中“人民对人民”交流的定义,而拉到官方层级。淡江大学战略研究所副教授、陆委会前副主委黄介正则表示,美台断交以来美国长期遵循一个中国政策,具体内涵是“一法三公报”,即《与台湾关系法》和中美三个联合公报;特朗普签署“与台湾交往法案”改变了政策框架,美国的一中政策已经迈向“两法三公报”。

路线图呼之欲出

“与台湾交往法案”刚刚成法,美台一些人士就急不可耐地提出落实该法的细则、路线图。美国前副国务卿阿米蒂奇领衔的“2049计划”抛出题为“大变局中的美台关系:迈向更美好的未来”报告,认为美台官方目前的交流层级和节奏根本不够、应该予以升级。为此,“美国民主选举产生的最高级别的官员都应该与其在台湾的对口同事机制性地、定期接触”,美国助理国务卿和助理国防部长近期应赴台进行年度会晤,内阁级别的官员要机制性地访台,甚至特朗普和蔡英文“应寻找机会、进行会晤”。

在岛内,台前驻美官员林正二在《自由时报》撰文呼吁“善用‘与台湾交往法案’、提升台美关系”,具体提出七项主张,包括通过与美国智库、外交和国安机构合办研讨会,为台湾外事、防务、经济部门负责人赴美搭建平台,促成其访问美国国务院、国防部、商务部并参观军事设施。马英九时期的台驻美机构负责人沈吕巡更结合近期可能事件,依次列出台湾应争取的具体清单:6月美国在台协会台北办事处新馆落成,美国派内阁级官员或国务院高层出席;今年“汉光演习”,美国派现役将领带队观摩;台副领导人陈建仁9月率领所谓“加入联合国宣达团”赴纽约活动;蔡英文和台行政管理机构负责人赖清德分别在年内或任内访问母校康奈尔大学、哈佛大学,同时访问华盛顿并会晤美国高层;台“外交”、防务部门负责人年内到华盛顿洽公,视察驻美机构;驻美人员可进入现在仍受到限制的美国官署洽公。

特朗普政府蠢蠢欲动

“与台湾交往法案”主要是由美国国会两院推动形成的。该案由众议员夏波特2017年1月13日提出后,相继获得81名众议员的联署支持。法案2018年1月9日在众议院以呼声表决形式通过,2月28日在参议院以无异议表决方式通过。在经特朗普签署成为第115-135号公法后,具体如何实施就落到行政当局身上。

3月1日,就在“与台湾交往法案”的立法程序进入总统签署阶段后,美国行政部门就此做了表态。国务院东亚局发言人表示,按照美国宪法,行政部门和国会是独立且分离的政府部门,双方在制定和实施美国外交政策上都扮演重要角色,但任何一方都不可以控制或代替另一方发言。这样的表态似乎有与国会表达不同意见甚至唱反调的意味,似乎特朗普不会在法定日期内主动签署该法案,而将采取令其自动生效的不作为做法,在不开罪国会、不影响该法生效的前提下婉转地表达不同意见。3月16日之前,在特朗普集中签署的一批法案中确实没有将“与台湾交往法案”纳入,更加强化了外界的这种想象。然而,3月16日,在自动生效的最后一刻,特朗普还是签署了这一法案。

美国在台协会前理事主席卜睿哲对特朗普此举颇有不解,表示难以解读其想传递什么讯息,但原则上可能是想改善与台湾的关系。实际上,特朗普传递的讯息、信号还是很好解读的。他显然背书了国会两院的一致意见,有意落实该法关键条款;中间或许有所犹豫,但经过商人式的权衡最终还是做了选择。而且,这种深思熟虑后的做法更强烈地代表了其政策的现时选择和未来走向。何况,在提升美台官方互动层级方面,特朗普本人有过令人难以忘却的赫然纪录。早在2016年12月,当选总统仅三周,特朗普就在没有任何法律依据、没有任何前例的情况下,悍然与台湾当局领导人蔡英文通电话,以实际行动挑战一个中国政策。何况,一年来,从退出《跨太平洋伙伴关系协定》到闪电解职国务卿蒂勒森等,特朗普在一系列内外议题上淋漓尽致地展现了其不可预测、颠覆性的执政风格。由此展望,特朗普本人尽管在“与台湾关系法案”的前期立法过程中并未积极鼓吹,但商人的精明、本能完全可能推动他顺水推舟,在未来将该法作为与大陆博弈的筹码而加以运用。曾参加2015年“习马会”的台湾政治大学名誉教授邱坤玄认为:“该法涉及的是台美双方官员互访议题,已经突破了《与台湾关系法》界定的非官方关系限制。即使宣称‘与台湾交往法案’没有法律约束力,但是潘多拉盒子一打开就有向上发展的可能。何况以特朗普不可预测的特质,有了法律依据,随时都可以做出突破性安排,作为遏制中国的筹码。”

不仅特朗普本人,其团队核心成员也可能对法案的签署起到推波助澜的作用。就在签署“与台湾交往法案”之际,特朗普对执政团队进行了上任以来最大一波调整。先是国务卿蒂勒森在出访非洲途中被羞辱性地解职,改由中央情报局长蓬佩奥接任。接着,总统国家安全顾问麦克马斯特被替换,代之以前副国务卿、前驻联合国大使博尔顿。新换上的这两人都是保守派中的保守派,在两岸之间支持台湾。2016年蔡英文当选台湾领导人时,时任众议员的蓬佩奥专门发布声明和推特表示祝贺。他也多次投票支持台湾以观察员身份加入国际刑警组织、国际民航组织。民进党当局对其的打分是“非常友好”。

而博尔顿则更可能是“加油门”的角色,因为其一贯的主张与“与台湾交往法案”中的有关条款极为契合。2016年1月蔡英文刚当选,他就在《华尔街日报》刊文,主张美国政府在国务院正式接待台湾官员、提升美国在台协会台北办事处位阶到“正式外交代表团”、正式邀请台湾地区领导人到美国访问、允许美国最资深官员到台湾处理公务,最后是全面恢复“外交承认”。特朗普与蔡英文通话在招致美国战略界主流一片批评后,博尔顿却公开力挺,声称台湾符合“国家的定义”,当“民主国家领袖”致电时美国总统就应该接听。2017年,特朗普正式就职前夕,博尔顿又扬言一中政策是1972年的事,现在是美国对一中政策表达不同看法的时候。如此立场,博尔顿一定会张开双臂拥抱“与台湾交往法案”,尽可能创造条件付诸实施。

另外,在美国的“台独”组织也将不遗余力地予以推动。“台湾人公共事务协会”早在2004年就针对美台高层互访议题提出相关主张,之后持续推进,到2015年提出“与台湾交往法案”立法主张,并积极游说美国国会。这次该法得以成法,“台湾人公共事务协会”可谓得偿夙愿、大受鼓舞,未来势必将游说重点转为具体实施。该会总会长郭正光直呼“草根外交奏效”,表示“我们在国会倡议台湾的脚步永不停歇,对台美关系提升与维护的工作永不间断,春天的三月,Let’s March for Taiwan!!!”有了“与台湾交往法案”的荫庇,这些在美国的“台独”组织势必更加有恃无恐地在华盛顿开展活动。

中美关系和两岸关系或陷入险境

在1982年的“八一七公报”中,美国重申:“无意侵犯中国的主权和领土完整,无意干涉中国的内政,也无意执行‘两个中国’或‘一中一台’政策。”“与台湾交往法案”与此完全抵触,蓄意将美台关系在性质上从非官方改变为官方,在交往层级上无限上纲、上不封顶,是以国内立法形式公然侵犯中国领土和主权完整,干涉中国内政,制造“两个中国”“一中一台”。美台关系的这种恶性变动趋势,破坏着中美关系的稳定结构,进而也恶化着业已陷入僵局、处于下行通道的两岸关系。

2017年12月以来,特朗普政府相继出台了《国家安全战略报告》《国防战略报告》《核态势评估报告》等,将中国定位为“修正主义大国”“竞争对手”,阐述一中政策时强调《与台湾关系法》而不提中美三个联合公报。在美国政界如此战略思维下,在中美经贸矛盾白热化态势下,在朝鲜半岛局势瞬息剧变下,“与台湾交往法案”俨如一把悬在中美关系和两岸关系头上的达摩克利斯之剑,马鬃随时可能断开,剑随时可能掉下来。

而对中国而言,台湾问题是核心利益。3月20日,习近平在第十三届全国人民代表大会第一次会议闭幕式上发表重要讲话时指出:“维护国家主权和领土完整,实现祖国完全统一,是全体中华儿女共同愿望,是中华民族根本利益所在……中国人民有坚定的意志、充分的信心、足够的能力挫败一切分裂国家的活动!中国人民和中华民族有一个共同信念,这就是:我们伟大祖国的每一寸领土都绝对不能也绝对不可能从中国分割出去!”因此,一旦美国让这把达摩克利斯之剑掉下来,中美必然迎来比经贸战更加严重、更加难以调和的矛盾冲突,双方关系势必掀起惊涛骇浪,两岸关系也将随之风雨飘摇。

(本文首发于《世界知识》杂志2018年第8期。)

(编辑:JSR


中华人民共和国外交部 主管