您好,欢迎访问世知网!
您的当前位置:首页 > 独家深度
英俄“外交战”:复杂的政治背景和被滥用的国际机制
2018/5/8 14:47:56 来源: 世知网

作者:英国中央兰开夏大学国际法与比较法研究所研究助理、中国南海研究院助理研究员

自3月4日俄罗斯前特工斯克里帕尔及其女儿在英国索尔兹伯里遭“化学毒剂袭击”后,英俄两国围绕这一事件的外交风波持续发酵,已有20多个国家加入了这场对俄“外交战”,并发展到大批互逐外交官和关闭总领馆的地步。不过,在英国及其他西方国家与俄激烈对峙的同时,解决事件的国际法轨道也悄然开启。英方已将事件提交联合国安理会特别会议讨论,并提请禁止化学武器组织(OPCW)介入调查。英国外交大臣约翰逊称“准备与俄方一起调查斯克里帕尔‘中毒’案”,英国工党领袖科尔宾也要求政府“按照国际法通过适当渠道进行调查以得出结论”。俄驻英大使雅科文科则表示俄“愿在国际法律机制框架内解决这一事件”。

然而,英俄间的“斯克里帕尔案”的纷争并非一起孤立的外交事件,而是有着复杂的地缘政治冲突背景,是长期以来俄与西方关系螺旋下降的最新写照。在这种情况下,现有处理和解决此类事件的国际法机制恐难达到各方预期效果,反而存在被滥用的危险。

被滥用的安理会职能

英国认为“斯克里帕尔案”的严重性首先在于其“化学武器攻击”的性质。

3月13日,英国常驻联合国代表团致函安理会主席,并附上首相特雷莎·梅的亲笔信。梅首相在信中指称:“经警方调查,在索尔兹伯里使用的化学物质是一种已达到化学武器级别的名为‘诺维乔克’(Novichoks)的神经毒剂。这种毒剂最初由苏联研发,后由俄罗斯保留下来”,“除俄罗斯外,没有哪个国家具备发动此种化学武器攻击的能力和动机”。梅认为“存在两种可能的情况:要么俄罗斯试图使用化学武器在英国的土地上实施谋杀,要么俄对其所储存的神经毒剂失去了控制”,因此要求安理会敦促俄方“立即、全面、完整地向禁止化学武器组织公开‘诺维乔克项目’情况”。次日,安理会应英方要求召开特别会议。

3月27日,禁化武组织总干事阿赫迈特·尤祖姆居称,该组织已对此次事件中的物质进行取样,送多个实验室进行分析,预计结果将在两三周内公布。

英国作为常任理事国,推动安理会在并无国际权威机构调查结论的情况下召开特别会议,有滥用安理会职能和程序之嫌。传统上,安理会的职能仅限于保护成员国免受国际冲突或国内叛乱等情势的侵害,以及处置涉及特定国家对国际和平与安全的威胁问题。近年,安理会的关注重点开始转移向恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散等普遍性问题。对于“斯克里帕尔案”,一些西方国家声称本案所涉“化学武器”“对国际和平与安全构成威胁”,从而属于安理会应表关切的问题。姑且不论这种逻辑是否牵强附会,仅就目前阶段而言,禁化武组织尚未公布调查结果,也无直接证据表明事件背后存在国家行为,英国等西方国家就将事件定性为“威胁国际和平与安全”是说不通的。

当前,一些国家动辄利用“安全”议题号令召开安理会会议,甚至对仍存重大分歧的议案发起强行表决,有关动向值得警惕。安理会自1946年通过第一项决议至1990年伊拉克入侵科威特前,在漫长的40多年时间里仅通过了659项决议,但自1990年第660号决议起至2018年3月27日第2409号决议,20余年时间里就通过了1750项。这固然有冷战后国际机制在维护国际和平与安全方面得以发挥更重要作用的历史背景,但也不可否认,安理会正日益成为国际政治斗争的新工具,面临低效和分裂的风险。

被曲解的国际公约规则

在“斯克里帕尔案”中,英国指责俄罗斯未全面履行《禁止化学武器公约》规定的义务,并对俄作出“有罪推定”。然而事实表明,英国在理解和适用公约条款方面存在瑕疵。

首先,将“斯克里帕尔案”涉及的化学物质界定为《禁止化学武器公约》意义上的“化学武器”、从而建立与俄罗斯的关联,是对公约的曲解。公约第2条以“使用目的”为依据给出了化学武器的定义和标准:只要属于公约禁止的目的,任何能够对生命造成伤害的化学品都属于化学武器。公约同时对“工业、农业、研究、医疗、药物或其它和平目的”不加禁止。所以,即使在“斯克里帕尔案”中被使用的物质确是苏联研发的“诺维乔克”毒剂,俄罗斯仍有基于公约不加禁止之和平目的保存这种化学物质的权利,研发、保存者并不必然等同于非法使用者。况且,英国也承认可能存在俄“失去了对其所储存神经毒剂的控制”的情况。

其次,即便可以合理怀疑俄罗斯作为“诺维乔克”的研发国可能与该物质的“流失”存在关联,英国也没有按照公约第9条和《关于执行和核查的附件》有关规定启动与俄方“协商、合作与事实调查”程序。英俄均为公约缔约国,俄方如接到英国请其澄清问题的请求,按公约规定“应至迟于接到请求后10天内向请求国提供足以解答疑问或关切的资料”。在英国官员声称斯克里帕尔“中毒”后,俄方即通过外交照会向英方了解涉案化学物质,然而英方不仅拒绝透露详情,还对俄发出“最后通牒”,要求俄方“24小时内”解释涉案化学物质为何出现在英国。显然,英国在具体操作中没有遵守《禁止化学武器公约》的程序规定。

当英国在国际多边场合加紧对俄围堵的同时,俄方也不甘示弱。俄国家杜马主席沃洛金表示,“‘中毒’案或许应在欧洲安全与合作组织议会大会上进行讨论,届时英方需接受质询”。本案背后的复杂政治因素决定了,英俄在现有国际法框架下业已掀起的“外交战”还将不断开辟新战场,更多国际机制和规则还将被滥用,一时难以平息。

“外交战”背后的政治博弈

“斯克里帕尔案”只是多年来英俄矛盾的一个缩影。

英俄自1553年建立现代意义上的外交关系以来,英国对欧陆奉行的“均势政策”决定了其对俄国的扩张始终保持高度警惕。19世纪时两国曾在阿富汗展开激烈争夺,发生正面对撞。尽管英俄(苏)在两次世界大战中共同对敌作战,但二战结束后立即进入全面对峙,冷战对两国处理彼此关系的心理产生了至今难以扭转的深刻影响。

近年来,英俄围绕重大国际和地区问题的立场存在分歧(例如伊拉克战争和北约东扩),导致两国始终不能搭建起基本的政治互信架构。而俄罗斯在英流亡势力问题更成为两国一系列外交事件的导火索。

英国被俄罗斯视为“颠覆者的大本营”。俄许多金融寡头、前特工、“民权”分子和车臣地方分离主义者流亡国外后,到英国寻求“政治避难”,伦敦的贝尔格拉维亚社区就因此聚集了大批此类人员而被外界戏称为“伦敦格勒”,附近的伊顿广场则被称作“伦敦红场”。俄罗斯多次就有关犯罪人员向英方提出引渡请求,均遭拒绝。观察人士指出,英国的法律制度对俄流亡分子起到保护作用,而英国政府也把保护、扶植俄在英流亡势力看作是遏俄制俄、干涉俄内政的一张牌,以及在一些问题上对俄谈判施压的筹码。

“斯克里帕尔案”对英国来说恰恰是一次对俄打牌、弥合与欧盟国家关系、重振在西方世界影响力的大好时机。英国启动“脱欧”程序以来,同欧盟的关系持续紧张,有限的国际空间被进一步压缩。去年底,欧盟国家集体反对英国在国际法院的法官提名,导致英国自国际法院1945年成立以来首次丧失法官席位。因此,英有借发起对俄“外交战”补牢英欧关系政治基础的考虑。

虽然此次围绕“斯克里帕尔案”的“外交群殴”规模甚大,但并未超过2006年“利特维年科案”所引发外交事件的严重程度。当时,为英国情报机构军情六处服务的前克格勃特工亚历山大·利特维年科在伦敦因喝了渗入极罕见放射性元素钋210的茶水被毒杀,在英俄之间引发激烈外交摩擦。俄一度恢复战略轰炸机远程巡航任务,派战机逼近英国领空。从历史经验看,近年西方国家同俄罗斯的关系通常会显示出“斗而不破”的局面。英俄两国目前在经贸、能源、安全和外交等领域还相互存在着现实需求,在国际和地区热点问题上尚需相互倚重,两国关系不会倒退至全面冷战的地步。

(本文首发于《世界知识》杂志2018年第8期)

(编辑:JSR


中华人民共和国外交部 主管